 |
| Ages Ismayantri, S.Kep, Ners. Mahasiswa Program Studi Magister Ilmu Keperawatan, Peminatan Kepemimpinan Dan Manajemen Keperawatan, Fakultas Ilmu Keperawatan, Universitas Indonesia |
Indonesia Terbit - Positif atau Negatif? Dampak Undang-undang Nomor 17 Tahun 2023 Tentang Kesehatan Terhadap Status dan Peran Tenaga Medis dan Tenaga Kesehatan di Indonesia. Mengapa Demikian?
Undang-undang Kesehatan Terbaru Membawa Perubahan Struktural Yang Signifikan
Undang-undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan (UU Kesehatan 2023) menghadirkan perubahan signifikan terhadap tata kelola tenaga medis dan tenaga kesehatan di Indonesia. Regulasi ini menyatukan kembali kewenangan pengelolaan tenaga medis dan tenaga kesehatan dalam satu Undang-undang, mengubah pengaturan kewenangan organisasi profesi, standar praktik, perlindungan hukum, serta mekanisme pembinaan kompetensi, sehingga menciptakan sistem yang lebih terintegrasi tetapi juga menimbulkan ketidakpastian dalam praktik profesi.
Dalam konteks sistem pelayanan kesehatan nasional, perubahan ini menimbulkan implikasi langsung terhadap peran perawat, bidan, tenaga teknis medis, tenaga farmasi, dan tenaga kesehatan lainnya baik dari sisi kewenangan, struktur karier, maupun standar operasional praktik. Situasi ini berpotensi memengaruhi kolaborasi antar profesi dan keselamatan pasien apabila tidak disertai regulasi turunan yang jelas dan seragam.
Policy brief ini membahas masalah utama yang muncul, data empiris terbaru terkait distribusi tenaga kesehatan, persepsi profesi, serta menawarkan alternatif kebijakan dan rekomendasi yang dapat dijadikan acuan pemerintah dan institusi pelayanan untuk memastikan implementasi UU yang efektif dan aman bagi seluruh tenaga kesehatan.
Beberapa Permasalahan Muncul Dan Menjadi Sorotan
UU 17/2023 menggantikan sejumlah peraturan terdahulu (UU Tenaga Kesehatan, UU Praktik Kedokteran, dsb.) dan menyusun ulang relasi antara tenaga medis dan tenaga kesehatan. UU 17/2023 disusun dengan pendekatan omnibus law untuk menyederhanakan regulasi kesehatan.
Beberapa perubahan yang menimbulkan perbedaan penafsiran antara profesi antara lain:
Pertama, pada pasal 257 ayat (1) dan (4) menjelaskan bahwa organisasi profesi kesehatan tidak lagi harus satu profesi satu organisasi, tapi dapat berbentuk perkumpulan yang memenuhi syarat.
Kemudian pada Pasal 258- 256 mengatur fungsi organisasi profesi dalam pembinaan etika, pemeliharaan kompetensi dan rekomendasi praktik. Pengaturan baru organisasi profesi yang mencakup tenaga medis dan tenaga kesehatan dalam satu bentuk umum. Penyatuan seluruh pengaturan tenaga medis dan tenaga kesehatan mengubah tata susun pembinaan profesi. Hal ini menjadi dasar polemik penyederhanaan organisasi profesi.
Kedua, pada pasal 249 ayat (1) Pembinaan dan pengawasan tenaga kesehatan kembali terpusat pada Kementerian Kesehatan. Pada pasal 240, 241, 242 dan pasal 245 menegaskan peran pemerintah menjadi lebih dominan, terutama melalui Kemenkes dan Konsil Tenaga Kesehatan Indonesia (KTKI). Sentralisasi ini pun menjadi isu polemik.
Ketiga, Bab IX tentang registrasi dan perijinan yang tercantum pada pasal 216 ayat (1-4) terkait registrasi dalam satu sistem nasional yang dikelola oleh KTKI. Kemudian pada pasal 217-220 perijinan praktik satu pintu dan pada pasal 223 ayat (1-3). Kolegalitas profesi dan kewenangan praktik diperlakukan secara lebih terintegrasi dalam satu sistem perizinan. Detail kewenangan perawat, bidan, dan tenaga kesehatan lain tidak sejelas dalam UU sebelumnya, sehingga berpotensi menimbulkan interpretasi yang berbeda.
Keempat, Perubahan mekanisme perlindungan hukum bagi tenaga kesehatan yang melakukan praktik sesuai standar kompetensi, pada pasal 282, 283-284 dan pasal 285 ayat (1-3). Perubahan-perubahan ini menimbulkan kekhawatiran terkait otonomi profesi, perlindungan hukum, dan mutu pelayanan kesehatan.
Perubahan tersebut memunculkan pertanyaan mengenai posisi profesi, otonomi keilmuan, serta pembagian kewenangan dalam praktik klinis dan manajerial di RS.
Berdasarkan Analisis, Fakta Apa Saja Yang Muncul ?
Pertama ; Jumlah tenaga kesehatan besar, tetapi distribusi tidak merata
Analisis terhadap data empiris nasional tahun 2024–2025 menunjukkan bahwa Indonesia memiliki jumlah tenaga kesehatan yang relatif besar, namun distribusinya masih sangat tidak merata antar wilayah.
Secara nasional, jumlah perawat mencapai sekitar 603.046 orang dan bidan sebanyak 362.212 orang, menjadikan kedua profesi ini sebagai tulang punggung pelayanan kesehatan di Indonesia. Sementara itu, jumlah tenaga medis (dokter) tercatat sekitar 207.174 orang, tenaga farmasi sebanyak 131.079 orang, serta tenaga kesehatan lainnya seperti biomedik, kesehatan masyarakat, tekhnisi medis, gizi, dan kesehatan lingkungan berkisar antara 20.000 hingga 80.000 orang per jenis tenaga.
Meskipun jumlah tenaga kesehatan secara agregat cukup besar, distribusinya menunjukkan ketimpangan yang signifikan. Provinsi-provinsi di Pulau Jawa, khususnya Jawa Tengah, Jawa Barat, dan Jawa Timur, memiliki jumlah tenaga kesehatan absolut tertinggi. Sebaliknya, wilayah timur Indonesia seperti Papua, Maluku, dan Nusa Tenggara Timur masih menghadapi kekurangan tenaga kesehatan yang serius.
Rasio tenaga kesehatan per 100.000 penduduk di wilayah Jawa tercatat 2 hingga 4 kali lebih tinggi dibandingkan wilayah timur Indonesia, yang mencerminkan ketimpangan sistem pelayanan kesehatan nasional.
Kondisi ini diperparah oleh fakta bahwa setidaknya sembilan provinsi masih mengalami defisit tenaga medis yang bersifat kritis. Di daerah tertinggal, terdepan, dan terluar (3T), keterbatasan jumlah tenaga kesehatan sering kali diikuti oleh akses pendidikan dan pelatihan yang terbatas, infrastruktur fasilitas kesehatan yang kurang memadai, tingginya tingkat turnover tenaga kesehatan, serta sistem rujukan dan logistik kesehatan yang belum optimal.
Fakta yang muncul saat Rapat Kerja Kemenkes dengan Komisi IX DPR RI, 13 November 2025, implementasi Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan, ketidakjelasan pembagian kewenangan profesi berpotensi memperburuk kondisi tersebut.
Tenaga kesehatan di daerah 3T sering kali dituntut untuk menjalankan peran yang lebih luas dari kewenangan formalnya akibat keterbatasan sumber daya manusia.
Apabila batas kewenangan tidak diatur secara jelas melalui regulasi turunan, kondisi ini dapat meningkatkan risiko pelanggaran kewenangan, menurunkan keselamatan pasien, serta menimbulkan kerentanan hukum bagi tenaga kesehatan.
Selain itu, fasilitas pelayanan kesehatan seperti rumah sakit dan puskesmas menghadapi kesulitan dalam menyusun job description dan pembagian tugas yang aman secara hukum dan profesional.
Kedua ; Perubahan struktur profesi menimbulkan ketidakpastian kewenangan, ketidakjelasan Praktik Klinis dan Potensi Konflik Peran
Perubahan struktur pengaturan profesi dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan menimbulkan implikasi signifikan terhadap kejelasan kewenangan, praktik klinis, serta potensi konflik peran antar profesi.
Penghapusan pengaturan kewenangan yang sebelumnya diatur secara spesifik dalam undang-undang profesi, seperti Undang-undang Keperawatan dan Undang-undang Kebidanan, menyebabkan terjadinya pergeseran mendasar dalam tata kelola praktik tenaga medis dan tenaga kesehatan.
Kondisi ini mendorong berbagai organisasi profesi, termasuk Persatuan Perawat Nasional Indonesia (PPNI), Ikatan Dokter Indonesia (IDI), Ikatan Bidan Indonesia (IBI), serta organisasi profesi lainnya, untuk menyuarakan kekhawatiran terhadap berkurangnya otonomi profesi. Ketiadaan batas kewenangan yang tegas berpotensi menimbulkan tumpang tindih peran antara tenaga medis dan tenaga kesehatan, khususnya dalam praktik klinis sehari-hari. Ketidakjelasan ini juga berdampak pada kesulitan dalam menetapkan standar praktik yang konsisten dan berbasis kompetensi, yang pada akhirnya dapat memengaruhi mutu pelayanan kesehatan. Situasi ini berdampak langsung pada kualitas dan keselamatan pasien.
Ketiga ; Dampak Terhadap Keselamatan Pasien
Ketidakpastian kewenangan yang ditimbulkan dari perubahan tersebut juga berimplikasi langsung terhadap keselamatan pasien. Organisasi Kesehatan Dunia (World Health Organization/WHO) menegaskan bahwa kejelasan peran (clarity of roles) merupakan salah satu indikator utama dalam menjaga keselamatan pasien.
Ketidakjelasan kewenangan profesi dapat meningkatkan risiko terjadinya kesalahan medis (medical error), terutama dalam situasi klinis yang membutuhkan pengambilan keputusan cepat, pembagian tugas yang jelas dalam kondisi kegawatdaruratan, serta koordinasi lintas profesi yang efektif.
Kemudian, ketidakjelasan pembagian peran juga dapat menghambat proses pelaporan insiden keselamatan pasien dan menimbulkan kerancuan dalam pertanggungjawaban hukum apabila terjadi adverse event.
Dalam konteks pelayanan kesehatan modern yang menuntut kolaborasi interprofesional, kondisi ini berpotensi melemahkan sistem keselamatan pasien dan menciptakan ketidakpastian hukum bagi tenaga medis maupun tenaga kesehatan. Oleh karena itu, kejelasan kewenangan, standar kompetensi, dan mekanisme kolaborasi antar profesi menjadi prasyarat penting untuk memastikan mutu pelayanan dan perlindungan pasien tetap terjaga.
Kebijakan Yang Ada Dan Upaya Dalam Menyelaraskan Regulasi
UU 17/2023 memuat beberapa poin utama terkait tenaga medis dan tenaga kesehatan:
Pada Sistem Perizinan Terintegrasi, proses penerbitan Surat Tanda Registrasi (STR) dilakukan melalui Konsil/KTKI dengan tujuan menyederhanakan birokrasi dan meningkatkan konsistensi standar kompetensi. Namun, dalam tahap implementasi, sistem ini masih memerlukan penyesuaian agar dapat mengakomodasi karakteristik dan kebutuhan spesifik tiap profesi.
Penyederhanaan Organisasi Profesi mensyaratkan satu profesi satu organisasi profesi, sehingga gerak profesi lebih fleksibel, tetapi sebagian kelompok memandang ini sebagai bentuk reduksi otonomi. UU 17/2023 memberikan jaminan perlindungan hukum bagi tenaga medis dan tenaga kesehatan yang menjalankan praktik sesuai standar kompetensi dan prosedur operasional.
Namun, efektivitas perlindungan ini sangat bergantung pada kejelasan dan konsistensi aturan turunan yang hingga kini masih dalam tahap penyesuaian.
Penataan Kewenangan Kolegium dan Standar Kompetensi, perubahan mekanisme relasi OP, Kolegium dan Pemerintah dalam penyusunan standar kompetensi dan pendidikan berimplikasi pada pembinaan profesi, beberapa masih berbasis UU lama.
Kenyataannya, beberapa kebijakan pendukung belum harmonis sehingga menimbulkan ketidakpastian implementasi.
Upaya penyelarasan regulasi dalam implementasi Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 dapat dilakukan melalui beberapa pendekatan strategis.
Pertama, penyelarasan regulasi antar profesi dengan menegaskan kewenangan masing-masing profesi kesehatan melalui peraturan pemerintah atau peraturan menteri sebagai aturan turunan. Penegasan ini bertujuan memperjelas batas kewenangan tenaga medis dan tenaga kesehatan, mengurangi tumpang tindih peran, serta memperlancar alur pelayanan di fasilitas kesehatan. Namun, pendekatan ini memerlukan waktu dan proses kompromi yang tidak singkat antarprofesi.
Kedua, pembentukan wadah sebagai forum kolaboratif atau ruang dialog lintas profesi untuk menyusun standar pelayanan, definisi peran, dan pengaturan lintas kewenangan. Model ini berpotensi meningkatkan kolaborasi interprofesional dan memperkuat keselamatan pasien, meskipun implementasinya membutuhkan konsolidasi politik dan dukungan kuat dari seluruh organisasi profesi.
Ketiga, penerapan model transisi bertahap dalam implementasi UU 17/2023 dengan menetapkan masa penyesuaian selama 2–3 tahun. Pendekatan ini memberikan ruang adaptasi bagi rumah sakit dan tenaga kesehatan terhadap perubahan sistem perizinan, standar kompetensi, dan pedoman praktik. Namun demikian, model transisi belum sepenuhnya menyelesaikan persoalan mendasar terkait kejelasan definisi kewenangan antarprofesi.
Rekomendasi Yang Bisa Menjadi Rencana Tindak Lanjut
Kebijakan yang Direkomendasikan
Mendorong pembentukan wadah sebagai forum kolaboratif atau ruang dialog lintas profesi untuk menata ulang standar kompetensi, kewenangan profesi, serta tatanan praktik klinis dalam kerangka implementasi Undang-undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan.
Forum ini berfungsi sebagai wadah kolaboratif lintas profesi yang melibatkan organisasi profesi, kolegium, akademisi, serta pemerintah, guna menyusun kebijakan berbasis konsensus dan bukti ilmiah. Hal ini menjadi krusial mengingat perubahan regulasi yang bersifat struktural dan menyeluruh tidak dapat diimplementasikan secara efektif melalui pendekatan sektoral atau sepihak.
Pendekatan kolaboratif diperlukan untuk memastikan bahwa setiap profesi kesehatan memiliki ruang partisipasi yang setara dalam penetapan standar kompetensi dan batas kewenangan praktik, tanpa mengorbankan independensi keilmuan masing-masing profesi.
Selain itu, kebijakan ini mendorong penerapan kewenangan berbasis kompetensi nasional yang terstandar (competency-based credentialing), di mana kewenangan praktik ditentukan berdasarkan kompetensi yang terukur, pelatihan yang terverifikasi, serta evaluasi profesional berkelanjutan.
Model ini memungkinkan tenaga medis dan tenaga kesehatan untuk berkembang sesuai kapasitas keilmuannya, sekaligus memberikan kepastian hukum dan perlindungan bagi tenaga kesehatan dalam menjalankan praktik klinis.
Rekomendasi ini juga menekankan pentingnya menyelaraskan regulasi turunan dan penerapan model kolaborasi klinis berbasis tim (team-based care), yang telah terbukti secara internasional mampu meningkatkan koordinasi layanan, mengurangi konflik antar profesi, serta memperkuat keselamatan pasien.
Pengalaman negara-negara dengan sistem kesehatan modern menunjukkan bahwa forum lintas profesi merupakan instrumen efektif untuk menyatukan definisi peran, memperjelas kewenangan, dan menjaga mutu pelayanan kesehatan secara berkelanjutan.
Dengan demikian, pembentukan forum diskusi antar profesi ini tidak hanya berfungsi sebagai solusi administratif, tetapi juga sebagai fondasi tata kelola profesi kesehatan yang adaptif, inklusif, dan berorientasi pada keselamatan pasien serta kepentingan publik.
Kewenangan berbasis kompetensi merupakan praktik regulasi yang umum diterapkan di negara dengan sistem kesehatan modern seperti Australia, Kanada, dan Inggris, di mana ruang lingkup praktik tenaga kesehatan ditentukan oleh kompetensi, pelatihan, dan standar profesional yang terverifikasi secara hukum (Haddad & Toney-Butler, 2023; HCPC, 2023; Nursing and Midwifery Board of Australia, 2022). Pendekatan ini terbukti mampu mengurangi konflik antar profesi, meningkatkan keselamatan pasien, serta memberikan kepastian hukum dalam praktik klinis (WHO, 2010; WHO, 2017).
Dampak yang Diharapkan
Implementasi kebijakan ini diharapkan dapat menghasilkan kejelasan kewenangan antara tenaga medis dan tenaga kesehatan, sehingga mengurangi ambiguitas peran dalam praktik klinis dan manajerial di rumah sakit. Kejelasan tersebut akan berkontribusi pada berkurangnya konflik peran antar profesi yang selama ini berpotensi menghambat efektivitas pelayanan kesehatan.
Selain itu, alur kerja klinis yang lebih terstruktur dan berbasis kewenangan yang jelas akan meningkatkan keselamatan pasien (patient safety), terutama dalam pengambilan keputusan klinis dan situasi kegawatdaruratan. Peningkatan kolaborasi interprofesional juga diharapkan terjadi seiring dengan pembagian peran yang lebih tegas dan saling melengkapi.
Pada akhirnya, kebijakan ini akan memperkuat perlindungan hukum bagi tenaga medis dan tenaga kesehatan karena praktik pelayanan didasarkan pada standar kompetensi dan kewenangan yang jelas serta diakui secara hukum.
Upaya untuk Mencapai Dampak
Untuk mencapai dampak tersebut, diperlukan penyusunan pedoman kewenangan profesi yang berbasis bukti ilmiah dan best practices internasional sebagai rujukan utama dalam praktik klinis.
Proses perumusan aturan turunan harus melibatkan organisasi profesi secara aktif agar regulasi yang dihasilkan memiliki legitimasi profesional dan dapat diimplementasikan secara efektif.
Evaluasi implementasi UU 17/2023 perlu dilakukan secara berkala, minimal setiap 12 bulan, oleh Kementerian Kesehatan bersama para pemangku kepentingan untuk memastikan kebijakan berjalan sesuai tujuan. Selain itu, penguatan kapasitas kolaborasi interprofesional melalui pelatihan Interprofessional Collaboration (IPC) dan Interprofessional Education (IPE) di rumah sakit dan institusi pendidikan menjadi langkah strategis untuk membangun budaya kerja kolaboratif. Upaya ini perlu didukung dengan pembentukan sistem pelaporan insiden terintegrasi antar profesi serta penyesuaian standar kompetensi yang adaptif terhadap perkembangan ilmu pengetahuan dan kebutuhan sistem kesehatan nasional.